公民身份内含一个正常属于某一独特实体——通常是某一国家——的个人所具有的法律权利和政治权利。

而地方性差异要求因地制宜，从而产生了中央集权与地方分权之间的紧张。⑧全国人大常委会办公厅，中共中央文献研究室编：《中共中央关于在新解放城市中成立各界代表会办法的规定》，《人民代表大会制度重要文献选编(一)》，北京：中国民主法制出版社，2015年，第7、8、9页。

在行政机关制定行政法规时，中国共产党可以通过行政机关内部的党委或党组实现对其立法工作的领导。晋察冀和晋冀鲁豫获得解放后，华北解放区在物理空间上连成一片，建立统一的政权组织已具备条件。根据立法法第九十六条、第九十七条和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十九条、第三十条以及第三十三条，享有国家立法权的机关有权撤销或者改变相应下级制定的不适当的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。(18) 对于地方，各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。1955年7月，第一届全国人民代表大会第二次会议通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》。

(38)关于地方实施性立法问题的进一步阐述与批判，可参见林琳：《对实施性地方立法重复上位法现状的原因分析和改善设想》，《人大研究》2011年第1期。1956年，毛泽东在《论十大关系》中就指出：我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。在我国，家事调查员接受法院委托以后，通过访谈、询问、观察等方式对法院所委托的调查事项进行社会调查以后，进行整理分析，提出意见和建议所形成的家事调查报告在本质上属于社会调查报告。

评估专家的报告可以作为案件的证据使用，评估专家在庭审时接受当事人双方的交叉询问。为了法院妥善处理家事案件，维护未成年人、妇女、老年人的合法权益，家事调查员根据法官的委托，调查与案件相关的事实。参见山东省武城县人民法院(2017)鲁1428民初727号民事判决书。家事调查员的调查是家事司法中法官了解、把握未成年子女意见和未成年子女最佳利益而普遍采用的重要机制。

我国建立家事调查员制度，既要借鉴吸收域外的先进立法经验，又要坚持中国特色，充分吸收我国家事审判方式和工作机制改革过程中家事调查员制度实践的成功经验。家事调查官调查的事实供法官在处理家事纷争时参酌。

家事案件不同于普通财产案件，家事案件具有伦理性、情感性、当事人之间关系的持续性等特点，当事人之间存在着感情和亲情，作为家庭成员的当事人之间有伦理上的要求，家事案件表面上是法律争议，其背后可能隐藏着情感冲突和心理症结。我国建立家事调查员制度，应当规定家事调查员的身份来源和资格、家事调查员的委托、家事调查员的职责、家事调查员的家事调查报告的效力等主要内容。调查报告应当如实记载其调查的内容，并提出家事调查员的有关建议和意见。选任熟悉基层情况、为人公道正派、善做群众工作的妇联干部以及村、社区从事妇女工作的人员从事家事调查工作。

为保障当事人的听审请求权，当事人有权对家事调查报告所记载的调查事实提出异议，在此情况下，法院可以要求出具家事调查报告的家事调查员对当事人的异议到庭进行说明或者提出书面说明意见。在我国家事调查员的实践探索过程中，家事调查员在社会调查过程中，通过调解解决了不少家事案件。中共十九大报告提出了深化司法体制综合配套改革的要求，法官员额制改革以后，必须寻找配套改革的路径。四、我国家事调查员制度建构的主要内容 我国只有建立了家事调查员制度，家事调查员参与家事诉讼才具有法律上的正当性。

有的地方要求家事调查员具有社会经验，适宜处理家事纠纷。为了维护未成年子女的利益，法院需要对未成年子女的抚养状况、未成年人的意愿等做全面考量。

总的来看，各地家事调查员的职责是进行社会调查，提出调查报告并提出意见和建议，有的地方法院要求家事调查员进行调解、回访。为确保当事人的听审请求权、辩论权及公正审判请求权，法院在斟酌调查报告书为裁判之前，应使当事人或利害关系人有陈述意见或辩论之机会，但调查报告书内容涉及当事人隐私或有其他不适当情形的除外。

根据台湾地区所谓家事事件审理细则第33条的规定，家事调查官的主要职责有就特定事项进行调查，汇集资料、履行劝告，并提出调查报告、出庭陈述意见，或协调连接社会主管机关、社会福利机关或其他必要的协调措施。(14)在社会观护制度中，有一部分内容属于家事调查内容，如在抚养关系纠纷、抚育费纠纷、监护权纠纷、探视子女权纠纷等家事案件中，社会观护员接受法院的委托对未成年人的家庭情况、未成年人的生活、学习、成长环境进行调查，向法院提出调查报告。我国家事调查员制度的实践探索表明，我国建立家事调查员制度确有其必要性和现实意义。我国家事司法中是否有必要建立家事调查员制度，还需要从理论上予以回答。1.社会调查 家事调查员的首要职责是进行社会调查。未成年人刑事案件社会调查制度做到主体社会化、内容公开化、程序规范化。

如果案件需要继续审理，法官可以请家庭顾问与当事人和孩子进行面谈，全面、详细地评估家庭中正在发生的情况和孩子的需要，并根据孩子的最佳利益提出建议。例如，北京市门头沟法院在审理涉及未成年人的民事案件中实行社会观护制度，由人民法院聘请的社会观护员对未成年人民事审判中涉及未成年人的抚养权、监护权、人身健康等合法权益的保护问题，在庭前进行社会调查、关心以及保护，与涉及未成年人权益的社会部门进行沟通、协调乃至交涉，并向法庭提交调查报告，在开庭前或者开庭后进行调解，判后跟踪执行以及对危害未成年人权益的行为进行社会干预和援助等。

为此，民事诉讼法第49条规定的当事人可以查阅本案有关材料并可以复制本案有关材料和法律文书中的本案有关材料可以理解为包括家事调查报告中的事实记载部分内容。在日本，家事法院在处理家事案件的时候，可以灵活运用家事法院调查官的科学知识与调查能力，在综观整个案件事实的基础上解决纠纷。

法院调查官是法律层面上的法官的辅助人员，家事法院调查官是事实层面上的法官的辅助人员。(12)1991年，江苏省常州市天宁区人民法院设立了全国首家综合性的少年案件审判庭，处理涉少刑事案件、民事案件和行政案件。

⑤要成为家事法院调查官，首先要通过法院职员录用综合职业考试，通过考试的人员就要进入法院职员综合进修所学习。家事调查员的调查报告帮助法官判断父母双方谁更适合抚养孩子。(4)具有法律从业经历、法学专业背景或基层工作经历的，优先选任。(12)参见邹碧华主编：《少年法庭的创设与探索》，法律出版社2009年版，第65-68页。

因为，如果家事调查报告属于证据的话，那么，只要家事调查报告具有证据的三性，法院就必须采纳家事调查报告。家事调查员从事的工作是协助法官处理家事案件，因此需要具有一定的婚姻家庭、未成年人权益保护方面的法律知识。

参见周韵曦：《相伴青春观护站创新儿童维权机制》，载《中国妇女报》2016年5月13日。这一调查报告被法院作为证据使用。

他们由法院任命来帮助父母和法官为孩子取得最好的结果，他们只参与关于孩子的争议，而不涉及财产或财务纠纷。(4)进行心理咨商、辅导或其他医疗行为之必要性。

在澳大利亚联邦巡回和家事法院(Federal Circuit and Family Court of Australia，简称FCFCA)，家庭顾问(Family Consultant)担任家事调查员的角色。参见林家祺、袁义昕：《民事诉讼法与家事事件法释义》，台北五南图书出版股份有限公司2016年版，第614页。广东省深圳市宝安区人民法院的家事调查员由妇联、民政局、司法局、团委等部门及基层群众组织推荐的人员担任。(三)家事调查员的职责 家事调查员的职责应当包括以下几个方面。

家事调查员在调查完毕以后，应当提交调查报告。如果配偶中一方对社会调查结论持有异议，可以请求另行调查。

这一做法引起了当事人的不满，上诉人将一审判决未记载家事调查员的调查报告作为上诉理由之一。法院要妥善处理家事案件，需要了解法律争议背后的问题症结所在，需要了解当事人及利害关系人的心理状况、经济状况，甚至需要了解有关人员的人际关系状况。

五、结语 建立家事调查员制度是家事案件专业化处理的应有之义，也是实现未成年子女利益最大化、妥善处理家事案件的内在要求。对家事调查员的回避，适用民事诉讼法有关回避的规定。